「论EPC第129期」EPC项目管理存在问题分析及审计建议

  近年来，一些重大政府投资项目采用设计、采购、施工一体化的总承包建设模式（即EPC模式），引入了一批大型央企、国企参与项目建设，在降低业主风险、提高工程质量、缩短工程建设周期等方面发挥了非消极作用，但同时也给项目单位、主管部门、行业监管部门在管理方面带来了新的挑战。本文结合近年来政府投资审计实践情况，对EPC项目管理存在的问题进行深入分析，并提出审计建议。

  工程设计包括方案设计、初步设计和施工图纸设计三个阶段。据有关联的资料统计，在初步设计阶段，影响工程建设项目投资的可能性占比为75%至95%。2019年，佳房城乡建设部、国家发展改革委印发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称 《管理办法》）规定，采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。具体做法往往以概算限额或概算下浮比例的方式来进行总承包发包，中标后进行限额设计。如果初步设计深度不够，概算编制不真实、不准确，势必造成概算价格与市场行情报价差距较大，对工程建设项目的投资支出带来非常大影响。概算金额过高会产生损失浪费，概算金额过低会造成合同价款较低，工程建设企业难以正常完成项目建设。部分建设项目由于建设初期考察不周、估算不细，初步设计深度不够，造成概算多次调整，延误工期。

  根据《管理办法》，EPC模式是在初步设计完成后进行招标发包，与常规的工程量清单招标存在比较大区别。工程量清单招标方式，是在施工图完成并经法定机构审核检查通过，施工图预算编制完成并经财政部门评审后 （评审预算为招标控制价）进行招标，中标后形成固定单价合同(“闭口合同”），最终结算以实际完成的工程量乘以固定单价进行工程价款结算。概括来说，工程量清单招标是通过价格竞争选定实施工程单位。EPC模式是在初步设计完成、施工图尚未出具之前进行，通常没有预算价格，只是以批复概算为基数，采用下浮率来选定设计、采购、施工总承包单位。合同价款结算只是约定以国家或地方相关计价标准为依据，而无具体的数额，计量计价并非国际上通行的总价包干模式。总承包单位在中标以后依据施工图纸编制工程量清单预算，政府投资项目需经财政部门评审后形成合同价格。概括来说，EPC招标是先选定总承包单位而后确定合同价格。实践中，由于诸多因素影响和制约，存在工程量清单预算编制滞后，财政评审工作推进缓慢，合同价格在工程项目施工前期很难闭口等问题，给工程完工结算带来极大挑战。

  EPC模式是先选定总承包单位，后进行实施工程图纸设计，再确定工程建设价格的管理模式。但目前由于制度缺失、管理不到位，导致工程投资控制难度大。比如，合同条款的约定及合同执行至关重要，但目前国家和地方行业主管部门尚未出台EPC合同制式文本。建筑设计企业管理能力弱，对项目建设缺乏全过程监管，也增加了工程建设投资控制难度。

  设计阶段的造价控制是源头控制，也是最根本、最重要的控制。初步设计概算准确到位并达到国家或行业规定的深度，是有效控制工程建设价格的前提。在决策阶段，建议建筑设计企业充分调研、科学论证，依法依规选定素质高、实力强、信誉好的初步设计及概算编制单位。同时，要强化对初步设计及概算编制单位。同时，要强化对初步设计及概算编制单位的监督管理，事前沟通到位、交底到位，做到意图明确；事中协调到位、研究到位，做到设计深度到位；事后指标分析到位、优化到位，做到技术经济科学合理。在项目决策阶段，力争做到建设规模明确、使用功能齐全，确保概算投资经济合理。

  财政部门作为建设资金管理单位，承担着政府投资建设项目的投资评审工作。2009年，财政部印发《财政投资评审管理规定》，对财政评审范国和内容、评审工作职责、评审工作程序、评审结果运用及监督管理都作出了明确详细的规定，但对EPC项目的评审要求和管理提及不多。对工程量清单招标项目，财政评审是在选定实施工程单位之前的事前评审，是针对建筑设计企业自身或委托第三方机构编制的清单预算进行评审，此时利益趋向单一(以节省财政资金为目标），关注度不高，相对简单容易；对EPC项目，财政评审是在选定总承包单位之后的事中评审，是针对已中标的实施工程单位编制的清单预算进行评审，此时利益趋向多元，关注度极高，对评审结果的确认难度很大。审计建议，财政部门应进一步加大评审力度，依法依规出具评审结果，将政府投资建设项目的概算控制变成真正意义上的预算管理，按财政评审结果，将招标时以费率方式签订的“敞口合同”，变为固定单价的“闭口合同”，以此来实现真正意义上的财政投资控制。

  住建部门作为建设工程承包合同的备案管理机关，应组织业内专家学者广泛开展市场调查与研究，针对EPC项目在合同签订、履行及管理等方面存在的问题和漏洞，借鉴先进地区的成功经验和做法，制定出台EPC项目合同管理办法，提出有明确的目的性的意见建议，帮助和督促建筑设计企业从制度上堵塞合同管理漏洞。如针对合同价款为“敞口合同”的特点，增加“待财政评审完成后，以财政评审结果作为确定固定单价的依据”等相应条款。

  建筑设计企业应加强履职能力建设，出台相关管理措施，对工建设单位应加强履职能力建设，出台相关管理措施，对工程量、材料设备价格尽到审核把关责任，严控投资所需成本；对分包单位资质、技术力量、分包合同、实施工程的方案等加强备案审查管理，以削减工程现场多工种交叉无序作业、互相影响，拖慢总体施工进度，影响工程质量、安全的问题发生。

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